▲ /사진 제공=용혜인 국회의원실     ©

지자체 재정 부족분 지원 '보통교부세'

세입 증감률·증감액 고려 정산분 반영

전액 반영·분할반영 따라 교부액 영향

감사원 "행안부, 총액 아닌 이월 집행

교부세 재정충격 완화 목적 상실" 지적

용혜인 "정산분 반영기준 법령 명시를"

[동아경제신문=김선아 기자] 정부가 지방자치단체 재정 부족분을 지원하는 제도인 보통교부세는 지자체 재정수요액에서 재정수입액을 차감한 재정 부족분에 연도별 조정률을 곱하여 액수가 정해진다. 조정률은 정부 보통교부세 예산총액을 지자체 재정부족액 총액으로 나눈 값으로, 2023년 본예산 기준 조정률은 81.6%이다. 

행정안전부 보통교부세 예산액은 재원에 해당하는 내국세의 실제 수입액 증감에 따라 조정률이 변하는 방식으로 지자체에 결산 배분된다. 이것으로 보통교부세의 정산이 완전히 끝난 것은 아니다. 지방세, 경상세외수입, 시도조정교부금 등 지자체의 5개 세입 항목의 결산 세입액에 따라 최종 정산되는 절차를 밟는다.

정산은 행안부가 보통교부세 예산을 편성할 당시의 지자체 5개 세입 항목의 세입 예상액과 지자체의 결산상 실제 수입액의 차액을 지자체 보통교부세 배분액에 더하고 빼는 방식으로 이뤄진다.

5개 항목의 결산액이 세입 예상액보다 클 경우에는 감액 반영(감액 정산분)하고, 반대일 경우에는 증액 반영(증액 정산분)한다. 이 때 감액 또는 증액되는 금액이 너무 커서 지자체 예산에 큰 충격이 가해지는 방지하기 위한 목적으로 행안부는 2020년에 지방교부세법 시행규칙 제7조 제2항을 신설해 지자체의 전년 대비 보통교부세 증감률과 증감액 규모 등을 고려해 3년의 범위 내에서 정산분을 분할 반영할 수 있도록 했다.

정산분을 당해연도에 전액 반영하느냐 3년에 걸쳐 분할 반영하느냐, 분할 반영할 경우 연도별 비율을 어떻게 설정할 것이냐는 그해 지자체의 보통교부세 교부액에 큰 영향을 미친다.

2022년 행정안전부 정기감사에서 감사원은 “정산분의 이월 여부 및 비율은 해당 지자체의 당해연도 보통교부세액 규모에 큰 영향을 준다”고 밝히고 있다. 2022년 기준 보통교부세 정산분은 9조원으로, 보통교부세 산정액 54.7조원 대비 16.5%에 이른다. 또한 정산분이 보통교부세 교부액의 30%를 초과하는 지자체도 30곳에 이른다. 

감사원은 정산분의 분할 반영 집행에서 큰 문제점 중 하나로 5개 수입항목 정산분의 합계 총액이 아니라 수입항목별 정산분에 대해 전액 반영과 이월(분할) 반영을 달리 정해지는 것을 꼽았다. 

대구 달성군의 2022년 정산분 총액은 –8.9억원이었다. 하지만 행안부는 총액이 아닌 개별 정산 항목별로 전액 및 분할 반영을 달리 정하였고, 그 결과 그해의 최종 정산분이 –161.1억원이 되었다. 결과적으로 달성군의 그해 보통교부세 정산분 교부액은 8.9억원에 2022년 조정률 86%를 곱한 값인 -7.7억원이 아니라 161.1억원에 조정률을 곱한 값인 –130.9억원이 되었다. 

이와 반대로 전라남도는 총액 기준 정산액이 +143.6억원이었지만 수입항목별로 정산분을 다르게 이월한 결과 2022년 최종 정산분이 +713.9으로 크게 늘어난 경우다.

감사원은 행안부가 총액이 아닌 수입항목별로 이월 여부를 달리 정한 결과 2020년부터 2022년까지 3년 동안 49개 지자체에서 당해연도 정산분의 증액 또는 감액 규모가 총액 기준 정산액보다 더 크게 산출돼 정산분의 분할 반영이 재정충격 완화라는 목적에 맞지 않게 이뤄지고 있음을 지적했다.

이 같은 감사원 지적에 따라 행정안전부는 2023년 지방교부세 산정해설을 통해 보통교부세 정산분의 이월 기준과 비율을 처음으로 공개하였다. 공개된 기준은 수입항목별로 전액과 이월을 달리 달리 정하지 않고 정산분 총액을 기준으로 정산하도록 했다.

정산분을 분할해 이월할 경우 당해연도(2023년) 30%, 다음 해(2024년) 35%, 다다음 해(2025년) 35%로 분할 비율을 고정시켰다. 지자체 입장에서는 정산분이 당해연도에 얼마 정도 반영될지에 대한 예측 가능성이 높아진 셈이다.

하지만 행안부는 이 기준이 적용되는 정산분을 신규 정산분으로 한정했다. 신규 정산분이란 당해연도에 결정된 정산분으로, 지방교부세법 시행규칙의 3년 분할 반영 규정에 따라 전년도나 전전년도에 다 반영되지 않고 넘어온 정산분을 가리키는 이월 정산분에 대응하는 용어다. 행안부는 2023년 이월 정산분에 대해서는 여전히 행안부만 아는 내부 기준을 적용한 것이다.

2023년 이월 정산분의 전액 및 분할 반영 기준을 묻는 용혜인 의원의 질의에 대해 행안부는“감액 정산분은 전액 반영, 증액 정산분은 분할 반영” 원칙을 적용했다고 답변했다.

하지만 그 기준조차 일관되게 적용되지는 않았다. 행안부가 밝힌 기준에 따르면 거제시는 +190억원 이월 정산분의 50%만 반영해야 했지만 전액을 반영했다. 행안부는 “1,038억원 대규모 신규 증액 정산분을 분할(30%) 반영함에 따라 보통교부세액 평균증가율(20.9%)에 미치지 못하여 전액 반영한 것”이라고 설명했다.

평균 증가율이란 보통교부세를 교부받는 전국 지자체들의 2022년 대비 2023년 보통교부세 총액 증가율 평균을 가리킨다. 하지만 행안부는 똑같이 보통교부세액 증가율이 평균에 미치지 못하는 광명시(증가율 11.7%)에 대해서는 전액이 아닌 50%만 반영하였다. 

올해 행안부가 공개한 정산분 분할 비율이 계속 지켜진다면 이월 정산분의 반영 비율 문제는 2년 이내에 해결될 것이다. 하지만 법령이 아닌 지방교부세 산정해설에 공개한 분할 비율이 계속 유지될 지는 불분명하다.

또한 이 비율이 앞으로 지켜진다고 하더라도 정산분의 당해연도 반영액에 대한 지자체의 예측은 여전히 어렵다. 행안부가 정산분의 전액과 분할 여부를 정하는 기준인 보통교부세 증감율의 구간 기준을 계속 바꿔왔기 때문이다.

예를 들어 올해 지방교부세 산정해설에 공개된 정산분의 전액 및 분할 반영 기준은 증액 정산분이냐 감액 정산분이냐에 따라 보통교부세 증감률 ‘0%, 0~10% 미만, 10~20.9% 이하, 20.9% 초과’ 구간별로 달리 정하고 있다. 

하지만 그 기준은 매년 바뀌어 왔고, 행안부가 올해 공개한 보통교부세 증감률 구간 기준은 내년에 또 바뀔 수 있다. 정산분의 전액 또는 분할 반영 기준과 분할 반영 비율이 법령 규정 사항이 아니기 때문이다. 

용혜인 의원은 “정산분 배분에서 행안부 재량의 필요성을 어느 정도 인정하더라도 현재까지 너무 일방적이고 불투명하게 재량이 행사되어 왔다”면서 “정산분의 전액 및 분할 반영 기준과 분할 비율의 범위를 법령에 명시해 당해연도 정산분 규모에 대한 지자체의 예측 가능성을 높일 필요가 있다”고 지적했다.